作者简介：

许源源，中南大学公共管理学院教授、博士生导师、院长，中南大学乡村振兴研究中心主任，“芙蓉学者”特聘教授。长期从事乡村振兴、乡村治理等领域的研究；近年来主要研究兴趣为乡村治理、数字乡村建设、健康乡村建设。主持国家自然科学基金、国家社科基金多项，以及省部级社会科学基金10余项 。在中国社会科学出版社等出版专著（译著）4部，在《公共管理学报》《中国行政管理》Energy Economics、Nonprofit Management & Leadership等中英文权威期刊发表学术论文80余篇。先后获各项科技成果奖20多次。

刘伊慈，女，中南大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为乡村治理、健康乡村。

在健康中国战略蓝图中，健康乡村是重要基石。党的二十大报告强调“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”，而乡村健康公共服务设施—涵盖村卫生室、乡镇卫生院、健康小屋、健身广场及安全饮水、卫生厕所等，正是支撑健康乡村的“四梁八柱”，其效能直接连着广大农民的健康获得感、幸福感与安全感。

近年来，国家大力推进健康乡村建设，特别是国家卫生健康委等14个部门联合印发的《关于推进健康乡村建设的指导意见》，为这项系统性工程设定了清晰的路线图和时间表。该文件与《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》等一系列政策协同发力，共同构成新时代健康乡村建设的顶层设计。在国家主导和资金投入下，乡村健康设施“硬件”建设取得历史性成就，多数地区“有没有”问题基本解决。但随着农村居民健康需求多元化、品质化，以及城乡融合加速，设施建设主要矛盾从“数量不足”转为“体系失配”——物理存在与服务效能落差显著。过去驱动“物理覆盖”的模式，如今成为服务质量提升瓶颈，当前核心课题是要探寻一条迈向“价值实现”的对现有设施体系进行系统性重构之路。

一、成就与瓶颈——“硬件优先”模式的历史审视和发展启示

乡村健康公共服务设施发展的显著特征是“硬件优先”，该模式在特定阶段成效显著，却也催生出影响服务质量的结构性瓶颈。

（一）奠基：广覆盖服务网络的建成

国家强大的动员能力与持续财政投入，让乡村健康设施网络短期内实现广覆盖，进一步筑牢健康乡村建设的物质基础。

基层医疗“网底”夯实。通过标准化建设，绝大多数行政村设有符合标准的村卫生室，乡镇卫生院完成基础设施升级。如湖南省岳阳市，所有乡镇卫生院、行政村卫生室均实现标准化全覆盖，大幅提升农民“家门口看病”的可及性。

健康环境设施改善。农村饮水安全巩固提升工程成效显著，卫生厕所普及率大幅提高，生活垃圾与污水集中处理体系逐步建立。在岳阳市，农村自来水普及率达93.6%，卫生厕所普及率超98%，进一步清除了农村健康环境风险因素。健康促进设施起步。部分经济较好的乡村建成了健康主题公园、健身步道等体育设施，国家体育总局等部门印发的《全民健身场地设施提升行动工作方案（2023-2025年）》提出，推动对行政村“农民体育健身工程”等基层公共场所全民健身器材进行维修、改造或更新。这些成就体现出我国基础设施建设优势，进一步解决了农村长期“有无”难题。

（二）瓶颈显现：当硬件超越软件

以硬件指标为导向的成功，内生性地催生出当前制约服务质量提升的三大结构性瓶颈。当硬件建设速度远超软件（人才、管理、服务模式）的成长速度，可能会导致系统失衡。

“设施孤岛”现象。卫生健康、体育、文旅、住建等部门依自身绩效指标规划建设，虽然效率很高，但却可能造成设施之间功能割裂与协同缺失。比如有的村卫生室与健身广场仅一墙之隔，功能却不连通，未能形成健康服务合力。这种资源联动不足的现象，反映出基层治理中需要加强整体性协调的客观需求。

“人本空心化”困境。硬件价值需通过“人”实现，但有些地方的先进设备部署与人才队伍建设存在差距。比如有的乡镇卫生院配备远程会诊终端、全自动生化分析仪等先进设备，却缺乏熟练操作人才；还有的地方存在村医队伍老化问题，导致设施效能难以发挥，“重物轻人”导致服务体系人力资本“空心化”。

公共设施可持续运营的挑战。基层政府在承担基础教育、医疗卫生等公共服务职责过程中，可能面临财政资源配置的客观压力。当前投入机制在保障设施建设方面成效显著，但在全周期管理体系建设方面仍有提升空间。这种阶段性特征可能导致部分设施在后期运营中面临维护资金可持续性、适老化改造等现实考量。同时，部分数字化设施的界面设计复杂、缺乏对老年用户群体的考虑，造成了事实上的“数字鸿沟”，进一步加剧了设施的闲置风险，影响公共资源持续发挥社会效益。

二、系统性适配待优化——“有”而待“优”三重核心因素

从“有”到“优”的核心因素是系统性适配待优化，体现在治理、人本、服务持续性三层面，它们共同构成乡村健康公共服务设施“硬件达标、软件滞后”的深层原因。

（一）治理层面的优化空间：从“多龙治水”到“设施孤岛”

乡村健康设施管理呈“多龙治水”特征，各部门分管部分设施，在建设与运营的协同联动上仍有提升空间，部分区域设施间的协同衔接有待加强。例如，有的地方卫生室负责诊疗，一旁的健康小屋归乡镇卫生院或社区卫生服务中心管理，远处的健身广场由体育相关部门维护——三者在物理空间上相近，却在信息、功能和人员的沟通上仍需完善，居民的健康数据无法在这些设施间流转，健康干预也无法形成“监测一评估一指导一康复”的闭环。这种以项目为导向而非以服务为导向的工作思路，可能会导致部门工作“重硬件，轻软件；重建设，轻运维”，影响服务效能。

（二）人本服务的提升方向：服务能力的“最后一公里”瓶颈

当前人才供给与服务需求的适配性仍需提升，一定程度上构成“最后一公里”服务完善的重点方向，硬件潜力与服务能力的契合度有待进一步提升。

人才结构的优化空间。部分地方存在村医队伍年龄结构老化、医学知识待更新，以及待遇保障方面仍需完善等问题；部分乡镇卫生院在高水平技术人才的引进与留存上存在挑战，导致先进设备的效能发挥有待充分释放，部分设备存在使用场景僵化的情况，例如远程会诊系统因协调机制不完善未能充分启用，检验设备因专业技术人员不足影响使用效果。

服务能力不匹配。随着人口老龄化进程加快及生活方式转变，慢性病管理、康复护理、安宁疗护等服务需求日益凸显，而部分地方的基层卫生人员当前主要聚焦常见病诊疗，在满足新增需求方面仍需提升能力。这一情况使得部分患者倾向于选择更高层级医疗机构就医，乡村医疗资源的利用效率有待优化。同时，国家虽然出台了有关农村公共服务规范标准等文件，但在落实的过程中受到了多重因素影响，服务质量与城市地区的均衡性需进一步拉近。

（三）长期运行的保障思考：数字适配与运维支撑的挑战

设施的长期稳定运行依赖可持续的保障机制，当前在资金投入与技术应用的适配性方面，仍存在需完善的环节，构成双重提升方向。

数字工具适配性的考量。基层管理APP等数字化工具的初衷是弥补人才短板，但在部署过程中，对使用者实际情况的考量可进一步细化。乡村里老年群体占比较高，他们往往缺乏数字技能，难以适应平台的操作流程，这不仅阻碍了这部分村民的自助服务，也增加了基层工作人员数字化服务代办压力。技术部署在结合用户素养与使用习惯方面仍有优化空间，部分场景下“最后一公里”的效能发挥有待加强。

运维资金的可持续供给强化。乡村健康设施具有较强的公益属性，对财政投入的依赖度较高。在地方财政面临一定压力的情况下，单一投入渠道的稳定性有待提升。许多设施在建设完成后，后续运维经费的保障存在挑战，例如部分农村生活污水治理设施因经费与专业人员不足，运行状态需进一步优化；农村环境卫生设施的运维多采用“农户众筹＋乡贤捐赠＋村集体出资＋政府补贴”的模式，模式的稳定性仍需强化。同时，社会力量参与设施运维的积极性仍需进一步激发，多元化投入格局尚未完全形成，部分固定资产面临效能充分发挥的挑战，运维保障的可持续性需重点关注。

三、系统性重构—一迈向“优质均等”的路径图

破解“有”而待“优”挑战，需跳出就事论事思维，通过顶层设计、核心要素、保障体系变革，推动设施从“供给导向”转向“需求导向”，从“物理存在”转向“价值实现”。

（一）顶层设计的优化方向：从“多龙治水”到“一体化整合”

关于“治理层面的优化空间”，强化县域、省级统筹与协同，将健康融入所有政策。

坚持“规划引领，一张蓝图绘到底”。首先，建议在县域层面，由政府牵头，研究制定统一的、具有指导性的《乡村健康公共服务设施专项规划》。该规划可尝试打破各部门间的协作壁垒，将各类健康相关设施的布局、功能设置、信息平台建设进行“多规合一”和“多网融合”。

其最终目标，应是围绕居民的健康需求，在乡村地区打造集基本医疗、预防保健、健康管理、康复护理、健康宣教、文体活动等功能于一体的“乡村健康服务综合体”。这不仅是物理空间的整合，更可作为一种以人民为中心的服务整合新模式，为改善“设施孤岛”情况提供思路。其次，可建立强有力的协同管理机制。这需要在更高层面进行制度完善，例如在省级层面明确乡村建设的统筹协调方向，对各行业部门的涉农项目资金进行合理整合，确保“劲往一处使”。在县级层面，则应明确一个牵头部门（如县级卫生健康部门），并建立常态化跨部门协调议事机制，负责统筹健康相关设施的建设审批、资金分配、运营管理和绩效考核。通过统一管理平台，助力实现资源优化配置与功能无缝衔接，推动各项设施更好地形成服务健康的合力。

（二）核心要素的完善路径：从“人才短板”到“人本赋能”

关于“人本服务的提升方向”，要将重心从“物”转向“人”，进而激活硬件设施的潜能。

一方面，可以通过“输血”与“造血”相结合的方式，稳定并优化人才队伍。“输血”即考虑从提升乡村卫生岗位吸引力入手，包括适度提高乡村医生的薪酬待遇与养老保障水平，并为其拓宽职业发展通道；“造血”即实施更精准的基层卫生人才定向培养计划，大力推广“县管乡用”“乡聘村用”等灵活用人模式，促进优质人才资源向基层柔性流动。同时，加强现有人员培训，聚焦提升全科医学、慢性病管理、老年医学、信息技术应用等能力。

另一方面，可着力提升服务内涵与标准化水平。以国家服务规范为基础，结合地方实际，制定更细化、可操作、可考核的乡村健康服务指南与质量控制标准。尤其要加强对慢性病管理、妇幼保健、老年健康、心理健康等重点服务的规范化与精细化建设。同时，可积极激活设施的健康促进功能。例如，将健康小屋、健康驿站逐步打造成集健康自测、知识获取、咨询指导于一体的“健康加油站”，并利用乡村大喇叭、文化墙、微信群等贴近村民的媒介，将健康知识融入日常生活。

（三）保障体系的强化思路：从“短期投入”到“可持续运维”

关于“长期运行的保障思考”，要从“短期投入”向“可持续运维”转变，进而建立稳定，多元、高效的保障体系。

在技术应用层面，要着力弥合“数字鸿沟”。推广技术时可坚持“以人为本”原则，优先选用操作简便、界面友好的数字化健康服务终端与应用软件，对设施进行必要的适老化改造。同时，加强对老年群体等人群的使用培训和现场辅导，并保留必要的线下服务渠道。此外，加快建设和完善县域统一的卫生健康信息平台，打破数据壁垒，实现健康档案与诊疗信息在县、乡、村三级共享。

在资金保障层面，可探索建立可持续的多元投入机制。首先，稳定财政投入的主渠道作用，继续加大对边界县、脱贫摘帽县的帮扶。其次，通过税收优惠、政府购买服务等方式撬动社会资本，鼓励企业、社会组织等参与设施建设与运营，特别是在健康促进、智慧健康等新兴领域形成补充。

值得重点关注的是，要逐步改善“重建轻管”的情况，建立权责清晰、保障有力的长效管护机制。建议借鉴城市公共设施和交通干线的管理模式，为农村公共服务设施建立一套“专人、专款、专制度”的长效管护体系，明确管护主体，给予财政与人员支持。同时，引入“绩效导向投入”机制，建立一套科学、客观的设施使用效能和服务质量评估体系，将评估结果与财政补助、资源配置等直接挂钩，引导运营方从“保运行”转向“提效能”，最大限度地提高公共资金的使用效益。

四、小结

乡村健康公共服务设施是守护农民健康的“第一道防线”，也是健康中国战略落地乡村的“有形载体”。从“有”到“优”的跨越，是满足农民健康需求、实现城乡公共服务均等化、推动乡村振兴的关键，本质是从“物理建成”到“价值实现”的范式转换。这需要持续投入、改革创新与社会参与，坚持问题导向，以系统思维聚焦“人”的核心，强化顶层统筹、数字赋能与可持续机制，激活乡村健康设施资产，使其成为有温度的“价值中心”，为健康中国筑牢乡村基石。

（参考文献略）

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文献引用格式：

许源源,刘伊慈.乡村健康公共服务设施建设：从“有”到“优”的健康乡村发展新路径.[J].健康中国观察,2025,(11):38-43.